Innst.O.nr.107
(2003-2004)
Innstilling fra finanskomiteen om lov om bokføring
(bokføringsloven).
(*MIDLERTIDIG VERSJON*)
Innst. O. nr. 107
(2003-2004)
Innstilling fra
finanskomiteen om lov om bokføring (bokføringsloven)
Ot.prp. nr. 46 (2003-2004)
Innhold
1. Sammendrag...............................................................................................................................................
1
1.1
Proposisjonens
hovedinnhold.....................................................................................................
1
1.1.1
Innledning...........................................................................................................................................
1
1.1.2
Rettslig plassering,
begreper...........................................................................................................
2
1.1.3
Formål,
grunnleggende
bokføringsprinsipper.............................................................................
2
1.1.4
Pliktig
regnskapsrapportering.......................................................................................................
4
1.1.5
Spesifikasjoner av pliktig
regnskapsrapportering......................................................................
4
1.1.6
Regnskapssystem
mv..........................................................................................................................
4
1.1.7
Bokføring,
ajourhold
mv...................................................................................................................
5
1.1.8
Dokumentasjon av
bokførte
opplysninger....................................................................................
5
1.1.9
Dokumentasjon av
balansen............................................................................................................
6
1.1.10 Oppbevaring.......................................................................................................................................
6
1.1.11 Bistand
og
informasjon.....................................................................................................................
7
1.1.12 Straff
mv................................................................................................................................................
7
1.2
Bakgrunnen
for nye
bokføringsregler................................................................................
7
1.3
EØS-forpliktelser................................................................................................................................
8
1.4
Høringsinstansenes
generelle
merknader........................................................................
9
1.5
Økonomiske
og administrative
konsekvenser................................................................
9
1.5.1
Økonomiske og
administrative konsekvenser for det
offentlige............................................... 9
1.5.2
Økonomiske og
administrative konsekvenser for de
bokføringspliktige............................. 10
1.6
Nærmere
merknader til de enkelte bestemmelser i Regjeringens
lovforslag
11
1.6.1
Til § 1
Virkeområde.........................................................................................................................
11
1.6.2
Til § 2
Bokføringspliktige..............................................................................................................
11
1.6.3
Til § 3 Pliktig
regnskapsrapportering........................................................................................
12
1.6.4
Til § 4
Grunnleggende
bokføringsprinsipper............................................................................
12
1.6.5
Til § 5
Spesifikasjoner av pliktig
regnskapsrapportering.......................................................
13
1.6.6
Til § 6
Regnskapssystem
mv...........................................................................................................
13
1.6.7
Til § 7
Bokføring og
ajourhold.....................................................................................................
14
1.6.8
Til § 8
Bokføringsvaluta.................................................................................................................
14
1.6.9
Til § 9 Retting
av bokførte
opplysninger....................................................................................
15
1.6.10 Til
§ 10 Dokumentasjon av bokførte
opplysninger...................................................................
15
1.6.11 Til
§ 11 Dokumentasjon av
balansen...........................................................................................
16
1.6.12 Til
§ 12 Krav til
språk.....................................................................................................................
17
1.6.13 Til
§ 13
Oppbevaring......................................................................................................................
17
1.6.14 Til
§ 14 Bistand og informasjon til
kontrollmyndighet............................................................
18
1.6.15 Til
§ 15
Straff....................................................................................................................................
18
1.6.16 Til
§ 16 Regler som utfyller eller fraviker
loven........................................................................
19
1.6.17 Til
§ 17 Ikrafttredelse og
overgangsregler.................................................................................
19
1.6.18 Til
§ 18 nr. 1 om endring i lov 19. juni
1969 nr. 66 om merverdiavgift................................. 19
1.6.19 Til
§ 18 nr. 2 om opphevelse av
regnskapsloven 1998 §§ § 1-2 annet og tredje
ledd, 2-1 til 2-8, 10-1
første og annet ledd, 10-2 annet og tredje punktum og 10-3
syvende
ledd...................................................... 20
1.6.20 Til
§ 18 nr. 3 om endringer i lov
26. mars 1999 nr. 14 om skatt av formue og inntekt
(skatteloven) 20
2. Komiteens
merknader.......................................................................................................................
20
3. Forslag
fra
mindretall.................................................................................................................
26
4. Komiteens
tilråding..........................................................................................................................
27
Innst. O. nr. 107
(2003-2004)
Innstilling
fra finanskomiteen om lov om bokføring (bokføringsloven)
Til Odelstinget
1.1
Proposisjonens
hovedinnhold
1.1.1
Innledning
Regjeringen
fremmer i proposisjonen forslag til ny lov om bokføring.
Lovforslaget bygger på
en utredning fra et lovutvalg ("Bokføringsutvalget") som ble
trykket
som NOU 2002:20 Ny bokføringslov. Forslaget vil erstatte
kapittel 2 i lov
17. juli 1998 nr. 56 om årsregnskap m.v. (regnskapsloven
1998).
Bokføringsreglenes
sentrale mål er å sikre en tilfredsstillende registrering
og dokumentasjon av
de enkelte transaksjoner gjennom regnskapsåret og dermed sikre
ulike interessegrupper
pålitelig informasjon som kan etterkontrolleres. Informasjonen
som innhentes
etter bokføringsreglene vil bl.a. etablere grunnlag for
utarbeidelse av
årsregnskap, ligningsoppgaver, næringsoppgaver og
omsetningsoppgaver. Eksterne
grupper som har interesse av bokføringen, er bl.a. eiere,
investorer,
kreditorer, ansatte og offentlige myndigheter. Bokføringsregler
er sentrale i
myndighetenes skatte- og avgiftskontroll. Eksterne interessegrupper er
ikke
involvert i føringen av regnskapsopplysninger eller utarbeidelse
av årsregnskap
mv. Bokføringen bør derfor kunne kontrolleres og bli
kontrollert. Kontroll
utføres f.eks. gjennom ekstern revisjon og av skatte- og
avgiftsmyndigheter. I
andre tilfeller kan det være særlige grunner for innsyn,
f.eks. ved bobehandling
og ved etterforskning av økonomisk kriminalitet. Det er viktig
at reglene
utformes slik at de legger til rette for innsyn og kontroll.
Ved
utforming av regelverket har departementet søkt å foreta
en hensiktsmessig
avveining av hensynene til å gi eksterne grupper informasjon og
til forebygging
av økonomisk kriminalitet, opp mot de plikter som pålegges
den enkelte
bokføringspliktige og de kostnader som kravene til
bokføring medfører for
næringslivet.
Det
foreslås å benytte tilsvarende modell som i regnskapsloven
1977, ved at
innholdet i kravene til bokførte opplysninger fremgår
indirekte av kravene til
spesifikasjoner og rapporter. Lovforslaget inneholder bl.a.
grunnleggende
bokføringsprinsipper, regler om pliktig regnskapsrapportering,
spesifikasjoner,
regnskapssystemet, bokføring og ajourhold, dokumentasjon,
oppbevaring og
bistandsplikt.
På
bakgrunn av at det foreslås en ny lov, er det inntatt regler om
lovens
virkeområde og sanksjoner ved overtredelse av loven, som i
hovedsak er en
videreføring av gjeldende rett.
1.1.2
Rettslig
plassering, begreper
Det
foreslås en ny lov om bokføring. Gjeldende
bokføringsregler vil etter forslaget
bli tatt ut av regnskapslovgivningen. Det er lagt særlig vekt
på å utforme og
benytte et hensiktsmessig begrepsapparat. Blant annet foreslås
begrepet
"bokføring" gjeninnført.
1.1.3
Formål,
grunnleggende bokføringsprinsipper
Lovens
formål er å etablere grunnlag for å produsere
årsregnskapet og annen historisk
regnskapsrapportering som følger av lov eller forskrift (pliktig
regnskapsrapportering), spesifikasjoner av pliktig
regnskapsrapporteringen og
andre regnskapsopplysninger som kan kreves med hjemmel i lov eller
forskrift,
samt å muliggjøre kontroll av og innsyn i løpende
transaksjoner og grunnlaget
for pliktig regnskapsrapportering.
Lovforslaget
er utformet som et prinsippbasert regelverk som bygger på et sett
av
grunnleggende bokføringsprinsipper, herunder en standard for
"god
bokføringsskikk". De grunnleggende prinsippene vil bl.a. kunne
ha
betydning for tolkning av lov og forskrift, og for tilfeller som ikke
er
direkte regulert i lov eller forskrift. Prinsippene vil også
kunne ha betydning
for den videre utvikling av standarder og veiledninger for
bokføring, herunder
for utviklingen av innholdet i den rettslige standarden "god
bokføringsskikk". Det foreslås følgende
grunnleggende prinsipper:
1.
Regnskapssystem:
Det skal foreligge et ordentlig og oversiktlig
regnskapssystem som muliggjør produksjon av pliktig
regnskapsrapportering og spesifikasjoner,
og som er innrettet slik at opplysningsplikten kan ivaretas.
2.
Fullstendighet:
Alle transaksjoner og andre regnskapsmessige
disposisjoner skal bokføres på en fullstendig måte i
regnskapssystemet.
3.
Realitet:
Bokførte opplysninger skal være resultat av faktisk
inntrufne
hendelser eller regnskapsmessige vurderinger og skal gjelde den
bokføringspliktige virksomheten.
4.
Nøyaktighet:
Opplysninger skal bokføres og spesifiseres korrekt og
nøyaktig.
5.
Ajourhold:
Opplysninger skal bokføres og spesifiseres så ofte som
opplysningenes karakter og den bokføringspliktige virksomhetens
art og omfang
tilsier.
6.
Dokumentasjon
av bokførte opplysninger: Bokførte opplysninger skal
være
dokumentert på en måte som viser deres berettigelse.
7.
Sporbarhet:
Det skal foreligge toveis kontrollspor mellom
dokumentasjon, spesifikasjoner og pliktig regnskapsrapportering.
8.
Oppbevaring:
Dokumentasjon, spesifikasjoner og pliktig
regnskapsrapportering skal oppbevares så lenge det er saklig
behov for å
kontrollere pliktig regnskapsrapportering. Oppbevaring skal skje i en
form som
opprettholder muligheten for å lese materialet.
9.
Sikring:
Regnskapsmaterialet skal på en forsvarlig måte sikres mot
urettmessig endring, sletting eller tap.
10.
God
bokføringsskikk: Bokføring, spesifikasjon, dokumentasjon
og
oppbevaring av regnskapsopplysninger skal skje i samsvar med god
bokføringsskikk.
1.1.4
Pliktig
regnskapsrapportering
Med
pliktig regnskapsrapportering etter lovforslaget menes
årsregnskap og annen
rapportering av historiske regnskapsopplysninger til eksterne parter,
fastsatt
med hjemmel i eller i medhold av lov, gitt i skriftlig form til
fastsatt
tidspunkt og med et forhåndsdefinert innhold. Det foreslås
at departementet i
forskrift fastsetter hva som er av pliktig regnskapsrapportering etter
denne
loven.
1.1.5
Spesifikasjoner
av pliktig regnskapsrapportering
Spesifikasjoner
skal forstås som detaljgjengivelse og/eller sammenstillinger av
bokførte
opplysninger, eksempelvis av fordringer og gjeld pr. motpart,
lønn og trekk,
samt avgifter og avgiftsgrunnlag. Lovforslaget oppstiller krav til at
det skal
utarbeides bokføringsspesifikasjon, kontospesifikasjon,
kundespesifikasjon,
leverandørspesifikasjon, spesifikasjon av uttak til eiere,
deltakere og egen
virksomhet, spesifikasjon av salg til eiere og deltakere, spesifikasjon
av salg
og andre ytelser til ledende ansatte, spesifikasjon av merverdiavgift
og
spesifikasjon av lønnsoppgavepliktige ytelser. Kravene er i
hovedsak en
videreføring av gjeldende bestemmelser i skatte-, avgifts- og
regnskapslovgivningen. Lovforslaget stiller krav til at
spesifikasjonene skal
utarbeides innen fristene for pliktig rapportering og ikke sjeldnere
enn hver
fjerde måned. Det legges opp til at departementet i forskrift
fastsetter
nærmere regler om innholdet i spesifikasjonene.
I tråd
med grunnleggende bokføringsprinsipper, skal det foreligge et
ordentlig og
oversiktlig regnskapssystem som muliggjør produksjon av pliktig
regnskapsrapportering og spesifikasjoner, og som er innrettet slik at
opplysningsplikten kan ivaretas.
Lovforslaget
inneholder krav til at det skal foreligge dokumentasjon av
regnskapssystemet
dersom det er nødvendig for å kontrollere bokførte
opplysninger. Formålet med
dokumentasjon av regnskapssystemet er å muliggjøre
kontroll av transaksjoner og
regnskapsmessige disposisjoner der behandlingen er komplisert og
kontrollsporet
vanskelig tilgjengelig. Dokumentasjonen skal beskrive kontrollsporet og
hvordan
systemgenererte poster kan etterprøves, herunder aktuelle koder
og faste data,
dersom det er nødvendig for å kontrollere bokførte
opplysninger.
Etter
lovforslaget kreves at bokførte opplysninger skal kunne
presenteres på papir i
hele oppbevaringsperioden. Krav om oppbevaring eller gjengivelse i
standard
dataformat foreslås ikke videreført nå. Det
foreslås imidlertid at det i
forskrift kan fastsette krav til annen gjengivelse enn papir.
1.1.7
Bokføring,
ajourhold mv.
Alle
opplysninger som er nødvendige for å kunne utarbeide
spesifikasjoner og for å
oppfylle kravene til pliktig regnskapsrapportering skal
bokføres. Som
hovedregel skal bokføringen være à jour så
ofte som foretakets og
transaksjonens art og omfang tilsier. Dette må bl.a. tas hensyn
til bransje og
foretakets størrelse. Bokføringen skal minimum være
à jour innen fristene for pliktig
regnskapsføring. På bakgrunn av tomånedlig
terminrapportering etter
merverdiavgiftsloven vil kravet for mange innebære et
ajourholdskrav på to
måneder.
Enkelte
bokføringspliktige vil imidlertid ikke ha pliktig
regnskapsrapportering mer enn
en gang pr. år. For denne gruppen foreslås et krav til
ajourhold minimum hver
fjerde måned, med en periode på to måneder til
å ferdigstille bokføringen. Det
foreslås at departementet i forskrift kan gjøre unntak fra
fire-månederskravet
for bokføringspliktige med få transaksjoner.
Etter at
ajourholdsfristene er utløpt skal bokførte opplysninger
ikke endres eller
slettes. Opplysningene kan likevel rettes, og retting skal da skje ved
en egen
korreksjonspostering slik at feilposteringen reverseres. Når
opplysninger slettes,
skal dette fremgå av dokumentasjonen eller spesifikasjonen.
Bokføring
skal som hovedregel skje i norske kroner. Det legges i lovforslaget opp
til at
departementet i forskrift kan fastsette at bokføring kan skje i
annen valuta på
nærmere vilkår.
1.1.8
Dokumentasjon
av bokførte opplysninger
I tråd
med de grunnleggende bokføringsprinsippene, kreves det at alle
bokførte
opplysninger skal være dokumentert. Dokumentasjonen skal utstedes
med et
korrekt og fullstendig innhold og vise de bokførte
opplysningenes berettigelse.
Et annet sentralt mål med dokumentasjonskravene er å sikre
at opplysningene kan
kontrolleres. Etter at dokumentasjonen er utstedet skal den ikke
endres. De
generelle kravene gjelder i utgangspunktet primærdokumentasjon.
Som primærdokumentasjon
anses dokumentasjon som direkte dokumenterer transaksjoner og
øvrige
regnskapsmessige disposisjoner.
Sekundærdokumentasjon
(dvs. dokumentasjon som ikke er grunnlag for bokføring direkte,
men som kan
være et supplement til bokføringsdokumentasjonen) skal
foreligge når
primærdokumentasjonen ikke anses tilstrekkelig.
1.1.9
Dokumentasjon
av balansen
Lovforslaget
stiller krav til dokumentasjon av eiendeler, gjeld og egenkapital. Ved
utarbeidelse av årsregnskap skal det foreligge dokumentasjon for
alle
balanseposter med mindre de er ubetydelige. For
bokføringspliktige som ikke
plikter å utarbeide årsregnskap, gjelder reglene
tilsvarende for postene i
næringsoppgaven. Forslaget er i hovedsak en videreføring
av krav fastsatt i
regnskapsloven 1998 kapittel 2. Det legges opp til at departementet i
forskrift
fastsetter nærmere regler om hvilke balanseposter som skal
dokumenteres.
I
lovforslaget foreslås det å innføre et skille mellom
primær- og
sekundærdokumentasjon. Dette vil i seg selv bidra til lavere
kostnader for de
bokføringspliktige.
I
lovforslaget videreføres hovedregelen om krav til oppbevaring i
10 år.
10-årskravet vil etter forslaget gjelde for
primærdokumentasjon, som vil
omfatte dokumentasjon av bokførte opplysninger, av balansen og
av
regnskapssystemet, samt for alle pliktige regnskapsrapporter,
spesifikasjoner
og nummererte brev fra revisor. Sekundærdokumentasjon som er
oppbevaringspliktig fordi den er med på å verifisere
fullstendigheten av de
bokførte opplysningene (f.eks. pakksedler, oppbevaringspliktige
avtaler og
utgående korrespondanse), skal oppbevares i 3 år og 6
måneder.
Bokføringspliktige kan som hovedregel fritt velge
oppbevaringsmedium, forutsatt
at lesekvaliteten kan opprettholdes i hele perioden. Gjeldende regler
om at
regnskapsmaterialet som hovedregel skal oppbevares i Norge
foreslås videreført.
Bokførte
opplysninger som i utgangspunktet er tilgjengelig elektronisk, skal
etter
forslaget være tilgjengelig elektronisk i 3 år og 6
måneder etter regnskapsårets
slutt. Det foreslås at departementet ved forskrift eller
enkeltvedtak kan gi
dispensasjon fra bestemmelsene om oppbevaringssted, oppbevaringstid og
elektronisk tilgjengelighet. Redusert oppbevaringstid kan f.eks. gis
på grunn
av store mengder papir.
Bokføringspliktige
skal gi nødvendig bistand og informasjon til myndighetene.
Kravet er i hovedsak
en videreføring av tilsvarende krav i regnskapsloven 1998.
Pliktene vil gjelde
tilsvarende for tredjemann dersom den bokføringspliktige har
overlatt til en
annen å foreta bokføring og oppbevaring av
regnskapsmaterialet.
1.1.12
Straff
mv.
Det
foreslås å innta en tilsvarende bestemmelse om straff som i
regnskapsloven.
Forslaget innebærer en videreføring av gjeldende
strafferegler ved overtredelse
av regnskapslovgivningen.
1.2
Bakgrunnen
for nye bokføringsregler
Det er
gitt regler om registrering, dokumentasjon og oppbevaring av
regnskapsmateriale
i lov 17. juli 1998 nr. 56 om årsregnskap m.v. (heretter
regnskapsloven
1998) kapittel 2. Loven trådte i kraft 1. januar 1999. Fra
samme tidspunkt
ble lov 13. mai 1977 nr. 35 om regnskapsplikt m.v. (heretter
regnskapsloven 1977) opphevet. Regnskapsloven 1998 bygger på et
prinsipp om at
regnskapslovgivningen er en rammelov som skal utfylles gjennom
forskrifter og
standarder for god regnskapsskikk, jf. Ot.prp. nr. 42 (1997-1998) om
lov om
årsregnskap m.v. I forbindelse med behandlingen av forslaget til
ny
regnskapslov i Stortinget, påpekte et flertall i finanskomiteen
at det som
følge av den nye lovens utvidede plikt til registrering av
regnskapsopplysninger ville være behov for å gi de
regnskapspliktige noe tid
til nødvendig omstilling og tilpasning av systemer, jf. Innst.
O. nr. 61
(1997-1998) punkt 4.1.2. På denne bakgrunn ble det vedtatt at
regnskapspliktige
i en overgangsperiode frem til 1. januar 2001 kunne velge å
benytte
reglene om registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger i lov
13. mai 1977 nr. 35 (heretter regnskapsloven 1977) med
tilhørende forskrifter,
i stedet for reglene i den nye regnskapsloven kapittel 2 med
forskrifter.
Det ble i
etterkant av vedtaket om ny regnskapslov rettet en god del kritikk mot
lovens
kapittel 2. Kritikken gikk bl.a. på detaljeringsgraden i loven og
kravene til
oppbevaring av regnskapsmateriale. Til oppfølging av kritikken,
fremmet
Finansdepartementet i Ot.prp. nr. 13 (2000-2001) forslag om å
forlenge
valgfriheten frem til 1. januar 2002, jf. omtale i Ot.prp. nr. 13
(2000-2001) kapittel 2. Samtidig ble det fremmet forslag om enkelte
unntak fra
og endringer i reglene i lovens kapittel 2.
Finanskomiteens
flertall sluttet seg ikke til departementets forslag, jf. Innst. O. nr.
32
(2000-2001). Finanskomiteens flertall uttalte bl.a. (Innst. O. nr. 32
(2000-2001) kapittel 1)):
"Flertallet
mener på denne bakgrunn det er nødvendig med en full
gjennomgang av
regnskapslovens kapittel 2 om registrering og dokumentasjon av
regnskapsopplysninger, med sikte på å utarbeide et nytt og
bedre regelverk på
området. En slik gjennomgang bør foretas av et offentlig
utvalg, med
representanter for næringsliv, regnskapsmiljøer og
offentlige myndigheter.
Forslaget fra dette utvalget bør deretter sendes på
ordinær høring, før
departementet fremmer nytt forslag for Stortinget til nye regler for
registrering
og dokumentasjon av regnskapsopplysninger i regnskapsloven. Inntil nye
regler
trår i kraft kan regnskapspliktige velge å benytte reglene
om registrering og
dokumentasjon av regnskapsopplysninger (bokføring) i lov av
13. mai 1977
nr. 35 med forskrifter."
Stortinget
fattet vedtak i tråd med flertallets innstilling, jf. Besl. O.
nr. 47
(2001-2002).
1.3
EØS-forpliktelser
Det er
ikke fastsatt særlige direktivforpliktelser for
bokføringsregler. Regler om
bokføring må likevel gis innen rammene for de
grunnleggende prinsipper i
EØS-retten, herunder ikke-diskrimineringsprinsippet. Det viser
for øvrig til
EUs 6. merverdiavgiftsdirektiv (direktiv 77/338/EEC, endret ved
rådsdirektiv
2001/115/EF).
1.4
Høringsinstansenes
generelle merknader
De fleste
høringsinstansene (herunder Bedriftsforbundet, Den norske
Revisorforening,
FNH/Sparebankforeningen, Handels- og Servicenæringenes
Hovedorganisasjon,
Kredittilsynet, Landslaget for Regnskapskonsulenter, LO, NARF, NHO,
Norges
Bondelag, Norske Boligbyggelags Forening, Norsk Øko-Forum, Norsk
Tjenestemannslag, Skattebetalerforeningen, Skattedirektoratet og
ØKOKRIM) gir
uttrykk for at de støtter hovedpunkter i den fremlagte
utredningen. Det er også
gitt bred støtte til videreføringen av linjen fra
regnskapsloven 1998 med å
samle alle generelle bokføringsregler i en lov med
tilhørende samleforskrift.
Det vises for øvrig til proposisjonen.
1.5
Økonomiske
og administrative konsekvenser
1.5.1
Økonomiske og
administrative konsekvenser for
det offentlige
Gode
bokføringsregler er viktig for å gi tilstrekkelig relevant
informasjon til
forskjellige markedsaktører og til myndighetene. Myndighetene er
avhengig av
god informasjon for å ivareta kontrollhensyn på en
tilfredsstillende måte.
Samtidig medfører det kostnader for de bokføringspliktige
å frambringe slik
informasjon. Ved utarbeidelse av bokføringsregelverket er det
lagt vekt på å
avveie fordelen for forskjellige markedsaktører og myndigheter
av den
informasjon frambringes opp i mot kostnadene for de
bokføringspliktige.
Informasjonen
som innhentes med grunnlag i bokføringsregler vil utgjøre
grunnlaget for
utarbeidelse av årsregnskap, ligningsoppgaver,
næringsoppgaver og
omsetningsoppgaver. Endringer i bokføringsregelverket vil
på kort sikt kunne
medføre et visst behov for tilpasninger hos skatte- og
avgiftsmyndighetene.
Departementet legger til grunn at kostnader med dette dekkes innenfor
eksisterende budsjettrammer. På lengre sikt antar departementet
at et klarere
og enklere regelverk og systemer innrettet i samsvar med de nye reglene
vil
kunne bidra til å lette kontrolloppgaver for myndighetene.
Ved
utformingen av lovforslaget er det også lagt vekt på
å forebygge økonomisk
kriminalitet, og reglene antas å kunne bidra til å redusere
det samfunnsøkonomiske
tapet ved økonomisk kriminalitet.
1.5.2
Økonomiske og
administrative konsekvenser for
de bokføringspliktige
Etter
gjeldende rett kan de bokføringspliktige i dag velge å
følge enten
regnskapsloven 1977, kapittel 2, med tilhørende
løsbladforskrift og forskrifter
hjemlet i skatte- og avgiftslovgivningen, eller regnskapsloven 1998,
kapittel
2, med tilhørende forskrift. Det antas at de fleste fører
regnskap etter
regnskapsloven 1977 med tilhørende forskrifter.
Lovforslaget
bygger i stor grad på regnskapsloven 1977 og
løsbladforskriften.
Etter
departementets vurdering vil forslagene totalt sett innebære
besparelser for
næringslivet. Et enklere, klarere og mer moderne regelverk legger
til rette for
at de bokføringspliktige kan innføre mer
kostnadseffektive bokføringsløsninger.
Reduserte krav til oppbevaring av regnskapsmateriale vil også gi
besparelser,
jf. omtale i kapittel 12 ovenfor. Etter departementets vurdering vil
besparelsene i forslaget mer enn oppveie kostnader knyttet til behov
for å tilpasse
bokføringssystemene til nye regler.
Lovforslaget
innebærer enkelte lempinger i oppbevaringskravene. I lovforslaget
videreføres
ikke krav til oppbevaring av original papirdokumentasjon, f.eks.
inngående
faktura, etter overføring til annet medium. Departementet antar
at dette gir
fleksibilitet i valg av oppbevaringsmedium, særlig mht.
økt bruk av
elektroniske løsninger, og at dette vil innebære
administrative besparelser for
mange bokføringspliktige.
Det
foreslås at primærdokumentasjon som hovedregel skal
oppbevares i 10 år.
Sekundærdokumentasjon som er oppbevaringspliktig fordi den er med
på å
verifisere fullstendigheten av de bokførte opplysningene (f.eks.
pakksedler,
oppbevaringspliktige avtaler, utgående korrespondanse), skal
imidlertid
oppbevares i 3 år og 6 måneder. Den differensierte
oppbevaringstiden vil kunne
gi lettelser både av administrativ og økonomisk art for de
bokføringspliktige.
Lovforslaget
inneholder imidlertid et krav til at når bokførte
opplysninger er tilgjengelig
elektronisk, så skal opplysningene oppbevares elektronisk og
være tilgjengelig
for eventuell kontrollmyndighet i 3 år og 6 måneder. Dette
vil isolert sett
kunne oppfattes som en byrde for de bokføringspliktige.
Forslaget kan
imidlertid innebære en lettelse for virksomheter med
bokføring i utlandet. Det
foreslås at det kan fastsettes unntak fra dette kravet for
bokføringspliktige
med lav omsetning.
Lovforslaget
innebærer mer fleksible krav til ajourhold, ved at det er
foreslått en
hovedregel som tar hensyn til bransje og virksomhetens
størrelse. I
utgangspunktet skal ajourholdet sammenfalle med fristene for pliktig
regnskapsrapportering (lovbestemt rapportering av historiske
regnskapsdata til
eksterne parter). For de fleste bokføringspliktige betyr dette
fortsatt et krav
om ajourføring annenhver måned (merverdiavgiftsterminene).
For
bokføringspliktige som rapporterer sjeldnere enn 2 måneder
(årsoppgave for
merverdiavgift) blir kravet til ajourhold hvert tertial.
I forhold
til regnskapsloven 1998, kapittel 2, vil lovforslaget medføre
forenklinger for
de bokføringspliktige. Departementet antar bl.a. at fjerningen
av kravet om
registrering av alle avtaler og kravet om gjengivelse av elektronisk
registrerte opplysninger i standard dataformat, vil forenkle
praktiseringen av
regelverket.
1.6
Nærmere
merknader til de enkelte bestemmelser i Regjeringens lovforslag
1.6.1
Til § 1
Virkeområde
Loven
gjelder etter første ledd for bokføringspliktige som er
hjemmehørende i Norge.
Annet
ledd fastsetter at Kongen kan gi regler om denne lovs anvendelse for
Norges
økonomiske sone og for Svalbard, Jan Mayen og bilandene og kan
fastsette
særlige regler under hensyn til forholdene der. Når det
gjelder lovens
anvendelse for Svalbard, vises det til omtale av virkeområde til
regnskapsloven
1998 i Ot.prp. nr. 42 (1997-19) s. 214. Det vises til nærmere
omtale i
proposisjonens punkt 4.4.
1.6.2
Til § 2
Bokføringspliktige
Første
ledd fastsetter at regnskapspliktige etter lov 17. juli 1998 nr.
56 om
årsregnskap m.v. (regnskapsloven 1998) vil ha
bokføringsplikt. Det vises til
regnskapsloven 1998 § 1-2, jf. § 1-1.
Etter
annet ledd har enhver som har plikt til å levere
næringsoppgave etter
ligningsloven eller omsetningsoppgave etter merverdiavgiftsloven har
bokføringsplikt etter loven for den virksomhet som drives.
Bestemmelsen
tilsvarer regnskapsloven 1998 § 1-2 annet ledd.
Etter
tredje ledd kan ligningskontoret, fylkesskattekontoret eller
sentralskattekontoret i enkelttilfelle pålegge den som antas
å drive
næringsvirksomhet bokføringsplikt etter loven for den
virksomhet som drives.
Slikt pålegg kan begrenses til å gjelde enkelte
bestemmelser i loven. Pålegget
kan bare gis for to år av gangen. Tredje ledd tilsvarer
regnskapsloven 1998
§ 1-2 tredje ledd. Bestemmelsene overføres som
følge av at
bokføringsreglene foreslås tatt ut av regnskapsloven og
plassert i en egen
bokføringslov, jf. omtale i proposisjonens punkt 4.2.
Det
følger av fjerde ledd at departementet kan gjøre unntak
fra bestemmelsene i
bokføringsloven for bokføringspliktige etter
§ 2 annet ledd. Leddet anses
som en videreføring av regnskapsloven § 10
første ledd annet punktum. Det
vises til omtale i proposisjonens punkt 4.3.4. Forskriftshjemmelen er
bare
forutsatt brukt i særlige tilfeller.
Det vises
til nærmere omtale i proposisjonens punkt 4.3.
1.6.3
Til § 3 Pliktig
regnskapsrapportering
I første
punktum angis hva som menes med pliktig regnskapsrapportering i loven.
Med
pliktig regnskapsrapportering menes årsregnskap og annen
rapportering av
historiske regnskapsopplysninger til eksterne parter, gitt i skriftlig
form til
fastsatt tidspunkt og med et forhåndsdefinert innhold, og som er
fastsatt i
eller med hjemmel i lov. Det legges til grunn at departementet i
forskrift
fastsetter hva som er pliktig regnskapsrapportering etter
bokføringsloven, jf.
annet punktum. Det vises til omtale i proposisjonens kapittel 6.
1.6.4
Til § 4
Grunnleggende
bokføringsprinsipper
I
bestemmelsen angis grunnleggende bokføringsprinsipper.
Prinsippene vil bl.a.
kunne ha betydning for tolkning av lov og forskrift, og for tilfeller
som ikke
er direkte regulert i lov eller forskrift.
Når
begrepet "spesifikasjoner"benyttes i lovbestemmelsen, menes
spesifikasjoner av pliktig regnskapsrapportering som nevnt i
§ 5.
Med
"toveis kontrollspor" i grunnleggende forutsetning nr. 7, menes at
det skal være mulig å spore opplysningene fra pliktig
regnskapsrapportering til
spesifikasjoner av pliktig regnskapsrapportering og videre til
dokumentasjon,
og omvendt.
Den
rettslige standarden god bokføringsskikk som nevnt i
§ 4 nr. 10 skal ha
samme funksjon som god regnskapsskikk i regnskapslovene. Det vises for
øvrig
til omtale i proposisjonens punkt 5.2.
1.6.5
Til § 5
Spesifikasjoner av pliktig
regnskapsrapportering
Etter
første ledd skal det for hver periode med pliktig
regnskapsrapportering, og
ikke sjeldnere enn hver fjerde måned, utarbeides
bokføringsspesifikasjon,
kontospesifikasjon, kundespesifikasjon, leverandørspesifikasjon,
spesifikasjon
av uttak til eiere, deltakere og egen virksomhet, spesifikasjon av salg
til
eiere og deltakere, spesifikasjon av salg og andre ytelser til ledende
ansatte.
I tillegg
skal det etter annet ledd utarbeides spesifikasjon av merverdiavgift og
spesifikasjon av lønnsoppgavepliktige ytelser for hver periode
med pliktig
regnskapsrapportering.
Det
legges til grunn at departementet i forskrift gir nærmere regler
om innholdet i
spesifikasjoner som nevnt i første og annet ledd. Det vises til
omtale i
proposisjonens punkt 7.4.
1.6.6
Til § 6
Regnskapssystem mv.
Begrepet
regnskapssystem er nærmere omtalt i proposisjonens punkt 8.2.3.
Bestemmelsen
bør sees sammenheng med de grunnleggende
bokføringsprinsippene, herunder
prinsipp nr. 1.
Det
følger av første ledd første punktum at
regnskapssystemet skal kunne gjengi
spesifikasjoner av pliktig regnskapsrapportering som nevnt i
§ 5 på papir.
Etter første ledd annet punktum kan departementet i forskrift
fastsette krav
til annen gjengivelse.
Annet
ledd fastsetter krav til dokumentasjon av regnskapssystemet.
Formålet med
dokumentasjonen er å muliggjøre kontroll av transaksjoner
og regnskapsmessige
disposisjoner der behandlingen er komplisert og kontrollsporet er
vanskelig
tilgjengelig. Dokumentasjonen skal beskrive kontrollsporet og hvordan
systemgenererte poster kan etterprøves, herunder aktuelle koder
og faste data,
dersom det er nødvendig for å kontrollere bokførte
opplysninger. Det vises til
omtale i proposisjonens kapittel 8.
I annet
ledd annet punktum gis departementet kompetanse til å i forskrift
fastsette
krav til dokumentasjon av elektroniske forsystem. Slike krav kan f.eks.
være
krav om dokumentasjon av lønnssystem og kassaapparat. Det vises
til omtale i
proposisjonens punkt 8.2.3.
1.6.7
Til § 7
Bokføring og ajourhold
Første
ledd fastsetter plikten til å bokføre alle opplysninger
som er nødvendige for å
kunne utarbeide spesifikasjoner som nevnt i § 5 og pliktig
regnskapsrapportering som nevnt i § 3.
I annet
ledd fastsettes ajourholdsplikten. Bokføringen skal skje
så ofte som
virksomhetens art og omfang tilsier. Det kreves at bokføringen
er à jour innen
fristene for pliktig rapportering. Som absolutt minimumskrav fastsettes
at
bokføringen skal være à jour hver fjerde
måned.
Etter
annet ledd siste punktum kan departementet i forskrift gjøre
unntak fra kravet
om at bokføringen skal være à jour hver fjerde
måned for bokføringspliktige med
få transaksjoner.
Tredje
ledd angir at kontanttransaksjoner som hovedregel skal registreres
daglig.
Dette gjelder ikke dersom det benyttes fast kasse.
Det vises
til nærmere omtale i proposisjonens punkt 9.1, 9.2 og 9.3.
1.6.8
Til § 8
Bokføringsvaluta
Bokføringen
skal som hovedregel skje i norske kroner. Departementet kan i forskrift
bestemmer at bokføringen kan skje i annen valuta på
nærmere vilkår. Det vises
til omtale i proposisjonens punkt 9.7.
1.6.9
Til § 9 Retting
av bokførte opplysninger
I første
ledd fastsettes kravet om at bokførte opplysninger ikke skal
endres eller
slettes etter at ajourholdsfristen er utløpt. Fristene
fremgår av § 7
annet ledd. Etter at fristene er utløpt, skal retting skje med
ny, dokumentert
postering. Slike korreksjoner skal skje ved at den opprinnelige
posteringen i
sin helhet reverseres.
I annet
ledd oppstilles krav til at det skal fremgå av dokumentasjon
eller
spesifikasjon når bokførte opplysinger slettes.
Det vises
til nærmere omtale i proposisjonens punkt 9.5.
1.6.10
Til
§ 10 Dokumentasjon av bokførte opplysninger
Bestemmelsen
fastsetter generelle dokumentasjonskrav for primærdokumentasjon.
Kravet må sees
i samsvar med grunnleggende bokføringsprinsipper, bl.a.
prinsippet om
dokumentasjon av bokførte opplysninger, jf. § 4 nr. 9,
kravet til
kontrollspor og kravene til originalitet og formater.
Det
følger av første ledd at bokførte opplysninger
skal være dokumentert.
Dokumentasjonen skal utstedes med et korrekt og fullstendig innhold og
vise de
bokførte opplysningenes berettigelse. Det er ikke tillatt
å endre
dokumentasjonen etter utstedelse.
Kravene
vil i utgangspunktet vil gjelde primærdokumentasjon, jf. omtale i
proposisjonens punkt 10.2. I enkelte tilfeller vil kravet også
gjelde
sekundærdokumentasjon, bl.a. der det i forskrift er fastsatt
ytterligere
dokumentasjonskrav. I tillegg kan dokumentasjon som vanligvis anses som
sekundær være en nødvendig del av grunnlaget for
bokføringen, slik at
dokumentasjonen anses for å være en del av
primærdokumentasjonen for en bokført
opplysning.
Dokumentasjonen
anses utstedt når de dokumenterte opplysningene er bokført
av utsteder eller
kan bokføres av transaksjonsmotparten ved at dokumentasjonen er
oversendt denne
parten.
Dersom
dokumentasjonen består av flere dokumenter, skal det være
referanse fra
primærdokumentet til øvrige dokumenter.
Sekundærdokumentasjon
skal foreligge når primærdokumentasjon ikke anses
tilstrekkelig. Det legges til
grunn at det i forskrift kan bli fastsatt ytterligere krav til
dokumentasjon
for bestemte næringer og bransjer, jf. § 16.
Av hensyn
til ivaretakelse av kontrollspor, skal bokførte opplysninger
lett kunne følges
fra dokumentasjon via spesifikasjoner frem til pliktig
regnskapsrapportering.
Det skal likeledes på en lett kontrollerbar måte være
mulig med utgangspunkt i
pliktig regnskapsrapportering å kunne finne tilbake til
dokumentasjonen for de
enkelte bokførte opplysningene. Dokumentasjonen skal være
systematisert på en
måte som gjør det mulig å kontrollere at den er
fullstendig.
I tredje
ledd foreslås at departementet i forskrift kan fastsette krav til
dokumentasjonens format. I den forbindelse vil det bl.a. være
hensiktsmessig å
fastsette krav til format dersom salgsdokumentasjon sendes elektronisk,
f.eks.
krav om bruk av avansert elektronisk signatur eller elektronisk
dokumentutveksling (EDI).
Det vises
til nærmere omtale i proposisjonens punkt 10.2.3 og 10.3.3.
1.6.11
Til
§ 11 Dokumentasjon av balansen
Ved
utarbeidelse av årsregnskap skal foreligge dokumentasjon for alle
balanseposter
med mindre de er ubetydelige. Det skal således foreligge
dokumentasjon av
eiendeler, gjeld og egenkapital. Krav til dokumentasjon av eiendeler og
gjeld
er en videreføring krav i regnskapsloven 1998 § 2-4.
Det vises i den
forbindelse til omtale i Ot.prp. nr. 42 (1997-1998) punkt 5.8.4. Kravet
til
dokumentasjon av egenkapital er nytt.
For
bokføringspliktige etter § 2 annet ledd (ikke
årsregnskapspliktige)
gjelder dokumentasjonskravet tilsvarende for balansepostene i
næringsoppgaven.
I tredje
ledd foreslås at departementet i forskrift kan fastsette
nærmere regler om
dokumentasjon av de enkelte balansepostene.
Det vises
til omtale i proposisjonens punkt 11.4.
1.6.12
Til
§ 12 Krav til språk
Bestemmelsen
fastsetter krav til at spesifikasjoner som nevnt i § 5 og
dokumentasjon av
regnskapssystemet som hovedregel skal være på norsk,
svensk, dansk eller
engelsk. Hovedregelen er en videreføring av regnskapsloven 1998
§ 2-6.
Det er
foreslått at departementet i forskrift eller ved enkeltvedtak kan
tillate andre
språk på nærmere angitte vilkår. Blant annet
vil det kunne være hensiktsmessig
å kreve at den bokføringspliktige på
forespørsel fra norske myndigheter
vederlagsfritt kan fremlegge norsk oversettelse, dersom myndighetene
mener
dette er nødvendig av hensyn til ettersyn og kontroll. Det vises
til omtale i
proposisjonens punkt 9.6.
1.6.13
Til
§ 13 Oppbevaring
Første
ledd angir hva som anses som oppbevaringspliktig regnskapsmateriale.
Annet ledd
angir oppbevaringstiden. Regnskapsmateriale som nevnt i første
ledd nr. 1 til 4
skal oppbevares i Norge i 10 år etter regnskapsårets slutt.
Dette omfatter
årsregnskap og annen pliktig regnskapsrapportering,
årsberetning og
revisjonsberetning, spesifikasjoner av pliktig regnskapsrapportering
(lovbestemte spesifikasjoner), dokumentasjon av bokførte og
slettede
opplysninger, av regnskapssystemet og av balansen, samt nummererte brev
fra
revisor. Det vises til omtale i proposisjonens punkt 12.2.1-12.2.3.
Regnskapsmateriale
som nevnt i første ledd nr. 5 til 8 skal oppbevares i Norge i 3
år og 6 måneder
etter regnskapsårets slutt. Dette omfatter avtaler som gjelder
virksomheten,
med unntak av avtaler av mindre betydning, korrespondanse som gir
vesentlig
tilleggsinformasjon i tilknytning til en bokført opplysning,
utgående
pakksedler eller tilsvarende dokumentasjon som foreligger på
papir på
leveringstidspunktet, samt prisoversikter som kreves utarbeidet i
følge lov
eller forskrift. Det vises til omtale i proposisjonens punkt
12.2.4-12.2.6 og
12.2.9. Avtaler, korrespondanse, ordre-/pakksedler, internasjonale
handelsdokumenter og timelister eller lignende er imidlertid alltid
oppbevaringspliktige dersom de er nødvendige for å
oppfylle kravene til innhold
i dokumentasjon av bokførte opplysninger. Oppbevaringsplikten
følger av plikten
til å oppbevare dokumentasjon av bokførte opplysninger,
hvilket bl.a. innebærer
at oppbevaringstiden er 10 år.
Oppbevaringspliktig
regnskapsmateriale skal som hovedregel oppbevares i Norge. Når
det gjelder krav
til oppbevaringssted, vises det til omtale i proposisjonens punkt 12.6.
Departementet kan i forskrift eller ved enkeltvedtak fastsette unntak
fra
bestemmelsen, jf. femte ledd.
Oppbevaringsmedier
er som hovedregel valgfritt, jf. omtale i proposisjonens punkt 12.4.
Dette
gjelder imidlertid ikke bokførte opplysninger som i
utgangspunktet er
tilgjengelig elektronisk, som skal være tilgjengelig elektronisk
i 3 år og 6
måneder etter regnskapsårets slutt. Departementet kan i
forskrift eller ved
enkeltvedtak fastsette unntak fra bestemmelsen, jf. femte ledd.
I tredje
og fjerde ledd foreslås krav til oppbevaringsform.
Oppbevaringspliktig
regnskapsmateriale skal oppbevares ordnet og være betryggende
sikret mot
ødeleggelse, tap og endring, jf. omtale i proposisjonens punkt
12.5.
Regnskapsmaterialet skal kunne fremlegges for offentlig
kontrollmyndighet i
hele oppbevaringstiden i en form som muliggjør etterkontroll.
I femte
ledd gis departementet kompetanse til i forskrift eller ved
enkeltvedtak å
gjøre unntak fra bestemmelsene i annet ledd om oppbevaringssted,
oppbevaringstid og elektronisk tilgjengelighet.
Det vises
til omtale i proposisjonens kapittel 12.
1.6.14
Til
§ 14 Bistand og informasjon til kontrollmyndighet
I første
ledd er bokføringspliktige pålagt å gi offentlig
kontrollmyndighet nødvendig
bistand til innsyn i regnskapssystemet og regnskapsmaterialet og stille
til
disposisjon utstyr og programvare for dette. Pliktene gjelder
tilsvarende for
tredjemenn dersom den bokføringspliktige helt eller delvis har
overlatt til en
annen å foreta bokføring og oppbevaring. Bestemmelsen er
en videreføring av
regnskapsloven 1998 § 2-8. Det vises til omtale Ot.prp. nr.
42 (1997-1998)
punkt 5.11.4. Bestemmelsen er omtalt i proposisjonens kapittel 13.
1.6.15
Til
§ 15 Straff
Første,
annet og tredje ledd er en videreføring av gjeldende
straffebestemmelser for
overtredelse av regnskapsloven (regnskapsloven 1998 § 8-5),
jf. omtale i
proposisjonens punkt 14.1. Det vises også til omtale i Ot.prp.
nr. 42
(1997-1998) punkt 13.4.
Det
følger av fjerde ledd at foreldelsesfristen for straffbare
forhold som omfattes
av første ledd, ikke løper under konkurs- og
gjeldsforhandling etter loven.
Fristen kan likevel ikke forlenges med mer enn 5 år etter denne
bestemmelsen.
Det vises i den forbindelse til forslag fremmet av Justisdepartementet
i
Ot.prp. nr. 37 (2003-2004). Forslag til endringer i regnskapsloven
§ 8-5
er omtalt i Ot.prp. nr. 37 (2003-2004) kapittel 19 og punkt 21.2.
1.6.16
Til
§ 16 Regler som utfyller eller fraviker loven
Departementet
kan gi forskrifter som utfyller bestemmelsene i denne lov og fastsette
ytterligere krav, når det finnes nødvendig av hensyn til
pliktig
regnskapsrapportering eller skatte- og avgiftskontroll. Det vises til
omtale i
proposisjonens punkt 14.2.
1.6.17
Til
§ 17 Ikrafttredelse og overgangsregler
Etter
bestemmelsen kan Kongen bestemme når loven skal tre i kraft. Det
vises til
omtale i proposisjonens punkt 14.3.
1.6.18
Til
§ 18 nr. 1 om endring i lov 19. juni 1969 nr. 66 om
merverdiavgift
Det
foreslås endringer i merverdiavgiftsloven § 32
første ledd. Etter
endringen skal utgående og inngående merverdiavgift
beregnes ut fra
fakturatidspunktet. Avgiften skal tas med i oppgaven med utgangspunkt i
dokumentasjonsdato, hvilket medfører at periodisering av
merverdiavgift
indirekte reguleres av kravene til utstedelse av salgsdokumentasjon.
Det vises
til omtale i punkt proposisjonens 9.4.
1.6.19
Til
§ 18 nr. 2 om opphevelse av regnskapsloven 1998
§§ § 1-2 annet
og tredje ledd, 2-1 til 2-8, 10-1 første og annet ledd, 10-2
annet og tredje
punktum og 10-3 syvende ledd
Enkelte
bestemmelser i regnskapsloven foreslås opphevet som følge
av at
bokføringsbestemmelser (regnskapsloven kapittel 2) tas ut av
regnskapsloven og
plasseres i egen lov om bokføring. Det vises til omtale i
proposisjonens punkt
4.1.4.
1.6.20
Til
§ 18 nr. 3 om endringer i lov 26. mars 1999 nr. 14 om
skatt av formue
og inntekt (skatteloven)
Det
foreslås tekniske endringer av skatteloven som følge av at
det foreslås innført
ny bokføringslov og ny begrepsbruk, jf. proposisjonens punkt
14.4. Endringene
reflekterer bl.a. at begrepene regnskapsplikt/regnskapspliktig
bør anvendes i
skattebestemmelser som omhandler skattytere med regnskapsplikt etter
regnskapsloven § 1-2 første ledd, mens
bokføringsplikt/bokføringspliktig
bør brukes når det siktes til skattytere som har
regnskapsplikt etter
regnskapsloven § 1-2 første ledd så vel som
skattytere som i dag bare har
regnskapsplikt etter regnskapsloven § 1-2 annet og tredje
ledd. Skattytere
som i dag bare har regnskapsplikt etter regnskapsloven § 1-2
annet og
tredje ledd bør omtales som bokføringspliktige, men ikke
regnskapspliktige
skattytere (alternativt skattytere som har bokføringsplikt, men
ikke
regnskapsplikt). Departementets forslag til endringer av skatteloven
vil ikke
endre bestemmelsenes materielle innhold. Det vises til omtale i
proposisjonens
punkt 14.4.
2.
Komiteens
merknader
Komiteen,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Ranveig Frøiland, Svein Roald
Hansen, Tore
Nordtun, Torstein Rudihagen og Hill-Marta Solberg, fra Høyre,
Svein Flåtten,
Torbjørn Hansen, Heidi Larssen og Jan Tore Sanner, fra
Fremskrittspartiet,
Gjermund Hagesæter, lederen Siv Jensen og Per Erik Monsen, fra
Sosialistisk
Venstreparti, Øystein Djupedal, Audun Bjørlo Lysbakken og
Heidi Grande Røys,
fra Kristelig Folkeparti, Ingebrigt S. Sørfonn og Bjørg
Tørresdal, fra
Senterpartiet, Morten Lund, fra Venstre, May Britt Vihovde, og fra
Kystpartiet,
Steinar Bastesen, viser til at
bokføringsloven vil erstatte
kapittel 2 i regnskapsloven 1998. Arbeidet med bokføring er
omfattende i det
norske næringslivet og en viktig funksjon for brukere av
regnskapsinformasjon,
bl.a. eiere, investorer, kreditorer, ansatte og offentlige myndigheter.
Informasjon fra bokføring brukes til utarbeidelse av
årsregnskap,
ligningsoppgaver, næringsoppgaver og omsetningsoppgaver.
Bokføringsregler er
sentrale i myndighetenes skatte- og avgiftskontroll. Komiteen
ser
derfor positivt på at det foreslås en egen lov om
bokføring.
Komiteen viser
til flere høringsuttalelser hvor det fremgår at
næringslivet har betydelige
kostnader knyttet til oppbevaring av regnskapsinformasjon. En reduksjon
av
oppbevaringstiden vil medføre en betydelig forenkling og
kostnadsreduksjon for
alle bedrifter. Samtidig har oppbevaringstiden betydning for
mulighetene for å
avdekke skatte- og avgiftsunndragelser. Nytteverdien av en
oppbevaringstid på
10 år bør vurderes opp mot de samlede samfunnsmessige
kostnadene ved en slik
oppbevaringstid. En slik vurdering må også omfatte
forholdet til skatte- og
ligningslovgivning samt straffebestemmelser og foreldelsestid. Komiteen
finner det naturlig at Regjeringen kommer tilbake til Stortinget med en
orientering om dette på egnet måte. Komiteen
slutter seg til at
det innføres differensiert oppbevaringstid for såkalt
primær og sekundær
dokumentasjon, og at bokføringspliktige som hovedregel fritt kan
velge
oppbevaringsmedium. Komiteen mener også at
dispensasjonsadgangen
ved forskrift eller enkeltvedtak fra bestemmelsene om oppbevaringssted,
oppbevaringstid og elektronisk tilgjengelighet, bør brukes
aktivt med
utgangspunkt i en fortløpende vurdering av samfunnsmessig
kost/nytte.
Komiteen viser
til at flere av høringsinstansene har bedt om en innsnevring av
forskriftskompetansen i loven. Komiteen mener at
forskriftshjemmelen bør brukes med varsomhet i forhold til
fastsettelse av
ytterligere krav utover det som følger av bestemmelsene i loven,
og at bruken
av forskriftshjemmel også bør vurderes opp mot
samfunnsmessig kost/nytte.
Komiteen viser
til at nye bokføringsregler vil kreve både systemendringer
i dataapplikasjoner
og innretning av nye rutiner, investeringer mv. hos den
regnskapspliktige. Ved
ikrafttredelse 1. januar 2005 kan implementeringstiden bli knapp
for
enkelte virksomheter. Komiteen mener derfor at gjeldende
bokføringsregler må kunne benyttes i ett år
parallelt med ny bokføringslov, og
ber Regjeringen sørge for dette ved fastsettelse av
ikrafttredelse og
overgangsregler.
Komiteen fremmer
derfor følgende forslag:
"Lov
om bokføring § 17 andre og tredje punktum skal lyde:
Kongen
kan sette i kraft de enkelte bestemmelsene til forskjellig tid. Kongen
kan gi
overgangsregler."
Komiteen slutter
seg på denne bakgrunn til Regjeringens forslag med unntak av
forslag til lov om
bokføring § 5 første og andre ledd,
§ 13 andre ledd første punktum og
§ 16 første ledd.
Komiteens
flertall,
alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og
Kystpartiet, slutter seg på denne bakgrunn til Regjeringens
forslag til lov om
bokføring § 13 andre ledd første punktum.
Komiteens
flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet,
slutter seg på denne bakgrunn til Regjeringens forslag til lov om
bokføring
§ 5 første og andre ledd og § 16
første ledd.
Komiteens
medlemmer fra Fremskrittspartiet mener kravet i
§ 5 om at
spesifikasjoner "skal" utarbeides burde lyde "skal kunne"
utarbeides. Dette begrunnes med at en valgadgang gir den enkelte
muligheten til
å velge den løsningen som anses mest hensiktsmessig. For
store bedrifter vil
det være snakk om en så stor datamengde at ferdiglagede
pliktige
spesifikasjoner vil bli uoversiktlige. Dette vil dessuten være
snakk om
"døde" data som ikke kan sorteres eller gjøres utvalg
fra. For store
bedrifter vil dermed et "skal kunne" - krav være både mer
hensiktsmessig
for bedriften og for eventuell etterforskning ettersom man da vil ha
tilgang
til systemene for hele oppbevaringsperioden. For små bedrifters
vedkommende vil
i de fleste tilfeller ikke tapet av analysemuligheter være
vesentlig for
kontrollmyndigheten dersom det foreligger ferdige utarbeidede
spesifikasjoner.
For slike bedrifter vil dette kunne være en kostnadseffektiv
løsning. På denne
bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:
"Lov
om bokføring § 5 første og andre ledd skal lyde:
For hver
periode med pliktig regnskapsrapportering, og ikke sjeldnere enn hver
fjerde
måned skal det, dersom det ikke er utarbeidet løpende,
kunne utarbeides:
1.
bokføringsspesifikasjon,
2.
kontospesifikasjon,
3.
kundespesifikasjon,
4.
leverandørspesifikasjon,
5.
spesifikasjon
av uttak til eiere, deltakere og egen virksomhet,
6.
spesifikasjon
av salg til eiere og deltakere,
7.
spesifikasjon
av salg og andre ytelser til ledende ansatte.
For hver
periode med pliktig regnskapsrapportering skal det i tillegg, dersom
det ikke
er utarbeidet løpende, kunne utarbeides:
1.
spesifikasjon
av merverdiavgift
2.
spesifikasjon
av lønnsoppgavepliktige ytelser."
Disse
medlemmer mener
bokføringspliktiges oppbevaringskostnader
ved både fysisk og elektronisk lagring taler for at
oppbevaringstiden på 10 år
burde reduseres. Dette må imidlertid helhetlig vurderes i
sammenheng med
skatte- og avgiftslovgivningen. Disse medlemmer mener
på denne
bakgrunn det er behov for en utredning med sikte på en reduksjon
i
oppbevaringstiden. Disse medlemmer fremmer derfor
følgende
forslag:
"Stortinget
ber Regjeringen snarest utrede mulighetene for å innføre
en generell kortere
oppbevaringstid."
Disse
medlemmer mener kasseruller
bør omklassifiseres fra primær
til sekundærdokumentasjon ved at kasseruller omhandles i et nytt
eget punkt 9 i
lovforslagets § 13. Begrunnelsen er at kasseruller har liten
kontrollverdi.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"Lov
om bokføring § 13 punkt 9 skal lyde:
9.
kasseruller, sladderuller eller andre typer gjenparter av kontantsalg
fra
kasseapparat."
Disse
medlemmer anser begrenset utvidende
forskriftshjemmel som
hensiktsmessig for å holde tritt med utviklingen innen
digitalisering som bruk
av EDI og problemstillinger knyttet til dette, samt spesielle
kontrollbehov i
spesifikke bransjer. Dog bør adgangen til å gå
utover loven angis konkret, slik
at ikke kost - nytte betraktninger risikerer å bli fullstendig
tilsidesatt av
skatte- og avgiftsmyndigheters tilleggskrav for kontrollformål. Disse
medlemmer fremmer derfor følgende forslag:
"Lov
om bokføring § 16 første ledd skal lyde:
Departementet
kan gi forskrifter som utfyller bestemmelsene i denne lov. Dersom
særlige
forhold i tilknytning til skatte- og avgiftskontroll i enkelte bransjer
eller
næringer gjør det særskilt nødvendig, kan
departementet fastsette ytterligere
krav."
Disse
medlemmer ser i likhet med NHO,
NARF, HSH og
Bedriftsforbundet at implementeringstiden nå blir så knapp
at det for mange vil
være tilnærmet umulig å foreta seg de
nødvendige tilpasninger i tide. Det er
også usikkerhet forbundet med kriteriene for
dispensasjonsadgangen vedrørende
oppbevaringssted, oppbevaringstid og elektronisk tilgjengelighet. Det
er derfor
nødvendig med overgangsregler.
Komiteens
medlemmer fra Senterpartiet og Kystpartiet vil vise
til at departementet ikke har foretatt den utredning om redusert
oppbevaringstid for regnskapsmateriale som Bokføringsutvalget
enstemmig har
bedt om i sin utredning. Fordelene for næringslivet i form av
forenkling og
kostnadsbesparelser ved en slik reduksjon er påpekt av utvalget
og av samtlige
høringsinstanser. Disse medlemmer mener det
uavhengig av denne
manglende utredning er forsvarlig å innføre 5 års
oppbevaringstid for
primærmateriale, dog slik at departementet ved forskrift kan
fastsette inntil
10 års oppbevaringstid for bedrifter og bransjer der det anses
å være et særlig
stort behov ut fra kontrollhensyn. Disse medlemmer vil
vise til
at man i Danmark har praktisert 5 års oppbevaringstid i en
årrekke uten at det
har vært framsatt ønske om forlengelse fra
kontrollmyndighetene ved siste
lovendring i 1999.
Disse
medlemmer mener det er
nødvendig å gjøre alvor av de
allmenne ønsker om å forenkle for næringslivet. Disse
medlemmer
vil vise til at det er en meget liten andel av næringsdrivende
som driver
ulovlig og bør straffes for dette. Disse medlemmer
mener det må
satses på å forenkle regelverk for det overveldende
flertall som driver lovlig
og seriøst, men skjerpe betingelser og kontroll der det er
mistanke om juks. Disse
medlemmer vil vise til at Senterpartiet har foreslått
betydelig
styrking av Skatteetaten ved de senere års budsjettbehandlinger,
og mener at en
slik satsing er nødvendig og vil gi svært stor
økonomisk gevinst for samfunnet.
Disse medlemmer er videre kjent med at det er meget
sjelden at
det ved bokettersyn gås lenger enn 5 år tilbake i tid, og
at ulovligheter over
en lengre periode enn 5 år sjelden gir seg utslag i den
utmålte straff.
Disse
medlemmer fremmer følgende
forslag:
"Lov
om bokføring § 13 andre ledd første punktum
skal lyde:
Regnskapsmateriale
som nevnt i første ledd nr. 1 til 4 skal oppbevares i Norge i
fem år etter
regnskapsåret slutt."
3.
Forslag
fra mindretall
Forslag
fra Fremskrittspartiet:
Forslag 1
Lov om
bokføring § 5 første og andre ledd skal lyde:
For hver
periode med pliktig regnskapsrapportering, og ikke sjeldnere enn hver
fjerde
måned skal det, dersom det ikke er utarbeidet løpende,
kunne utarbeides:
1.
bokføringsspesifikasjon,
2.
kontospesifikasjon,
3.
kundespesifikasjon,
4.
leverandørspesifikasjon,
5.
spesifikasjon
av uttak til eiere, deltakere og egen virksomhet,
6.
spesifikasjon
av salg til eiere og deltakere,
7.
spesifikasjon
av salg og andre ytelser til ledende ansatte.
For hver
periode med pliktig regnskapsrapportering skal det i tillegg, dersom
det ikke
er utarbeidet løpende, kunne utarbeides:
1.
spesifikasjon
av merverdiavgift
2.
spesifikasjon
av lønnsoppgavepliktige ytelser.
Forslag 2
Stortinget
ber Regjeringen snarest utrede mulighetene for å innføre
en generell kortere
oppbevaringstid.
Forslag 3
Lov om
bokføring § 13 punkt 9 skal lyde:
9.
kasseruller, sladderuller eller andre typer gjenparter av kontantsalg
fra
kasseapparat.
Forslag 4
Lov om
bokføring § 16 første ledd skal lyde:
Departementet
kan gi forskrifter som utfyller bestemmelsene i denne lov. Dersom
særlige
forhold i tilknytning til skatte- og avgiftskontroll i enkelte bransjer
eller
næringer gjør det særskilt nødvendig, kan
departementet fastsette ytterligere
krav.
Forslag
fra Senterpartiet og Kystpartiet:
Forslag 7
Lov om
bokføring § 13 andre ledd første punktum skal
lyde:
Regnskapsmateriale
som nevnt i første ledd nr. 1 til 4 skal oppbevares i Norge i
fem år etter
regnskapsåret slutt.
4.
Komiteens
tilråding
Komiteen viser
til proposisjonen og det som står foran, og rår Odelstinget
til å gjøre slikt
vedtak
til lov
Oslo,
i finanskomiteen, den 30. september 2004
Siv Jensen leder |
Torbjørn Hansen ordfører |
Oppdatert av Stortingets administrasjon